Lepsza współpraca między sektorem publicznym a prywatnym

Poniższy wywiad ukazał się w dniu 16 czerwca 2025 roku na stronie Brytyjsko Polskiej Izby Gospodarczej. Jego oryginalna treść dostępna jest pod linkiem:https://bpcc.org.pl/pl/less-friction-between-public-and-private/

W ciągu ostatnich dwóch dekad Polska przeszła transformacyjny boom infrastrukturalny, w którym miliardy euro z funduszy unijnych przepłynęły przez system zamówień publicznych. Wykonawcy z całej UE i spoza niej budowali drogi, linie kolejowe, porty i lotniska. Wystąpiło wiele głośnych przypadków, w których sprawy poszły bardzo źle, ale ogólnie rzecz biorąc, patrząc z szerszej perspektywy, jak ocenia Pan doświadczenie z realizacją inwestycji infrastrukturalnych w sektorze publicznym w Polsce?

Szczerze mówiąc, określenie „bardzo źle” może być wręcz niedopowiedzeniem. I dotyczy to nie tylko etapu sporów sądowych w tych głośnych przypadkach, o których Pan wspomina, ale już momentu przygotowania projektów przez zamawiających. Te pierwotne grzechy zwykle prowadzą do dalszych niejasności na etapie realizacji, a w konsekwencji – do sporów sądowych. Polska przystąpiła do UE w 2004 roku, zaledwie 15 lat po upadku poprzedniego ustroju i przejściu od gospodarki planowanej do (mniej lub bardziej) wolnorynkowej. Tempo było ogromne. Mimo że Polska miała pewne doświadczenie z funduszami przedakcesyjnymi (takimi jak PHARE), to nadal byliśmy nowi w zakresie dynamicznych, konkurencyjnych mechanizmów organizowania i realizacji kluczowych inwestycji infrastrukturalnych.

Właściwe planowanie finansowania projektów i konstruowanie umów o roboty budowlane z należytą starannością, uwzględniając ogromną złożoność inwestycji infrastrukturalnych, wydaje się być największym problemem w początkowych latach projektów sektora publicznego. Moja obserwacja jest taka, że najwięksi publiczni zamawiający nabyli przez lata duże doświadczenie, a poziom wiedzy ich pracowników jest dziś nieporównywalnie wyższy.

Mimo tego, nadal jest wiele do zrobienia, aby poprawić jakość procesu inwestycyjnego w Polsce – w szczególności w zakresie zamówień publicznych i postępowań sądowych (można nadal zauważyć pewną przewagę po stronie Skarbu Państwa). W ostatnich latach zauważalny jest rosnący trend rozwiązywania sporów z udziałem zamawiających publicznych w sposób bardziej polubowny. Postrzegam to jako impuls do zaangażowania się w dalszy rozwój rynku infrastrukturalnego w Polsce.

Choć widzieliśmy, jak główni wykonawcy z Francji, Hiszpanii, Niemiec, Szwecji, Portugalii i Turcji wygrywają ogromne kontrakty infrastrukturalne w Polsce, wykonawcy brytyjscy byli raczej nieobecni. Na ile wynika to z różnic kulturowych w podejściu do zamówień publicznych? Czy podział na systemy prawa zwyczajowego i kontynentalnego w praktyce wyklucza firmy z krajów anglosaskich?

Uważam, że to ten pierwszy czynnik odgrywa większą rolę w niechęci brytyjskich wykonawców do wejścia na rynek polski. Podział pomiędzy tradycjami common law a systemem prawa kontynentalnego również ma znaczenie, ale wydaje mi się, że chodzi tu raczej o szersze kwestie, takie jak biurokracja i lokalne know-how.

Jak wspomniałem wcześniej, od początku lat 90. do dziś system zamówień publicznych przeszedł ogromną ewolucję. W tamtym czasie bariera językowa mogła dodatkowo zniechęcać brytyjskich wykonawców do wejścia na rynek polski. Dziś nie jest to już problem, ale możliwe, że przeszłe doświadczenia sprawiły, że polski rynek zapisał się w ich pamięci jako trudny – właśnie z powodu „technicznych” przeszkód, wspomnianej biurokracji i doświadczeń sprzed lat.

Jeśli chodzi o różnice systemów prawnych, to powiedziałbym, że mają one wtórne znaczenie. Proszę pamiętać, że znaczna część dużych projektów infrastrukturalnych finansowanych przez Skarb Państwa realizowana jest według warunków FIDIC, które są powszechnie znane i stosowane w krajach prawa zwyczajowego. Nawet jeśli weźmiemy pod uwagę konieczne dostosowanie standardowych warunków FIDIC do lokalnego systemu prawnego, to struktura całego projektu inwestycyjnego mieści się w ramach dobrze znanych brytyjskim wykonawcom.

Z moich obserwacji z ostatnich 15 lat, w których zawodowo zajmuję się rynkiem budowlanym, wynika, że najlepiej wchodzili na rynek polski ci zagraniczni wykonawcy (zarówno z UE, jak i spoza niej), którzy zdecydowali się na lokalne partnerstwa. Pozwalało to znacząco skrócić czas potrzebny na zdobycie lokalnej wiedzy i znajomości specyfiki rynku.

Brytyjscy inżynierowie konsultanci i architekci zdobywali jednak kontrakty w Polsce – dlaczego im się udało, a wykonawcom nie?

Na pierwszy rzut oka, biorąc pod uwagę dwa wspomniane wcześniej czynniki, wygląda to jak paradoks. Z mojej – prawniczej – perspektywy, znacznie trudniej jest wejść na obcy rynek z usługą, która wymaga głębokiej znajomości lokalnego prawa, przepisów technicznych i budowlanych. Bardzo upraszczając – asfalt kładzie się wszędzie podobnie. Ale zaprojektowanie nasypu, mostu i spełnienie wszystkich konkretnych wymagań technicznych w sposób umożliwiający uzyskanie pozwolenia na budowę wymaga nie tylko znajomości krajowych przepisów, ale także lokalnych uprawnień projektantów.

Dlatego uważam, że kluczem do łatwiejszego wejścia brytyjskich inżynierów i architektów niż firm wykonawczych mogą być znacznie niższe koszty wejścia i inwestycje wymagane do zorganizowania lokalnych struktur. W tym sensie wysokiej jakości know-how brytyjskich firm konsultingowych łatwiej „wdrożyć”.

Firmy wskazują, że polscy zamawiający publiczni są gotowi do sporu przy każdej okazji; brakuje poczucia partnerstwa – to raczej przeciwnik, który tylko czeka, by iść do sądu…

Niestety, to rzeczywistość kontraktów budowlanych finansowanych ze środków publicznych w Polsce. I dotyczy to w równym stopniu podmiotów krajowych, jak i zagranicznych. Z drugiej strony trudno zaprzeczyć, że polski rynek wciąż jest bardzo atrakcyjny dla wielu zagranicznych firm budowlanych. Z mojej obserwacji wynika, że w ostatnich 20 latach nastąpiło kilka globalnych i europejskich wydarzeń, które zachwiały rynkami – wspomnę tylko kryzys finansowy z 2008 roku, niezwykły wzrost cen stali i paliw w latach 2016–2017, pandemię Covid-19 czy wpływ pełnoskalowej inwazji Rosji na Ukrainę na polski rynek pracy. Patrząc na rynki europejskie – polska gospodarka zachowała – względnie – stabilny kurs.

Jak to mówią – wszystko ma swoją cenę, a cena uczestnictwa w tym rynku – i trzeba to jasno powiedzieć każdemu nowemu graczowi (i wiedzą to wszyscy obecni) – to konieczność maksymalnej staranności i ostrożności przy składaniu ofert oraz zabezpieczaniu długoterminowych umów dostawczych i podwykonawczych przez generalnych wykonawców. Szanse na szybkie rozwiązanie problemu z zamawiającym w przypadku nieprzewidzianych zmian zwiększających koszty i/lub wydłużających czas realizacji projektu są niewielkie.

Czy mediacja staje się bardziej popularnym rozwiązaniem? Czy sektor publiczny w Polsce trzeba jeszcze przekonywać do rezygnacji z sądów na rzecz mediacji, czy już zmierza w tym kierunku? Jakie są alternatywy wobec postępowania sądowego?

Zdecydowanie tak! Ale ma Pan też rację – zamawiający reprezentujący Skarb Państwa potrzebują dużo czasu i przekonywania, aby zdecydować się na ugodę. Negocjacje i mediacje potrafią trwać dosłownie latami – mówię to zarówno z własnego doświadczenia, jak i z informacji rynkowych.

Obecnie najlepszą alternatywą wobec postępowania sądowego jest mediacja przed sądem polubownym przy Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (PGRP). PGRP to publiczna struktura świadcząca pomoc prawną organom administracji publicznej i spółkom Skarbu Państwa (w niektórych przypadkach jej udział jest obowiązkowy – w zależności od wartości sporu). PGRP nie tylko reprezentuje Skarb Państwa w sądach, ale także świadczy bieżące doradztwo i wydaje opinie prawne.

Szansa na zawarcie ugody przed sądem arbitrażowym PGRP jest – w praktyce – o 100% większa niż w „zwykłej” mediacji. Tendencja ta rośnie w szybkim tempie już od pięciu lat. Wiele spraw, które można rozwiązać polubownie, nigdy nie trafia do sądu lub są kierowane do mediacji przez PGRP w trakcie trwania postępowania. To zauważalny trend i, moim zdaniem, właśnie kształtuje się nowy „nawyk komercyjny” w tym zakresie.

Jak dobrze jest rozwinięty system zarządzania roszczeniami w polskim sektorze budowlanym?

To bardzo trudne pytanie. Jeśli chodzi o samą obecność – oczywiście, musi ona istnieć i faktycznie była obecna w każdym kontrakcie, z którym miałem do czynienia w swojej praktyce. Jednak podejście do zarządzania roszczeniami różni się diametralnie w zależności od wewnętrznej struktury danego wykonawcy. I te różnice niekoniecznie są powiązane z wielkością przedsiębiorstwa, ale raczej z koncepcją i sposobem organizacji tego obszaru w ramach projektu.

Niektórzy wykonawcy posiadają scentralizowane biura specjalistów zajmujących się zarządzaniem roszczeniami, przy mniejszej liczbie pracowników na budowie, podczas gdy inni preferują struktury zdecentralizowane i zatrudniają menedżerów roszczeń bezpośrednio na budowie, a nie w centrali. Na marginesie – w ciągu ostatnich dziesięciu lat większość moich klientów z nieskrywaną frustracją zauważa, że każdy zespół ds. zarządzania roszczeniami musi mieć także stałe wsparcie prawnika (najczęściej wewnętrznego, a czasem nawet obecnego na budowie).

W trakcie trwania projektu firmy budowlane często korzystają z zewnętrznego doradztwa inżynierów konsultantów i architektów. Jednak pełne outsourcowanie procesu zarządzania roszczeniami znacznie częściej występuje po stronie zamawiających niż wykonawców. W pewnym sensie można to wyjaśnić tym, że zamawiający nie są „zawodowcami” w branży budowlanej i potrzebują profesjonalnego wsparcia, aby właściwie zarządzać procesem inwestycyjnym.

Polskie zamówienia publiczne historycznie koncentrowały się na najniższej cenie, a nie na całkowitym koszcie posiadania czy kosztach cyklu życia. Kultura jest konfrontacyjna, a nie oparta na modelu win-win; mało jest prób poszukiwania nowych metod, takich jak kontraktowanie typu open-book, gdzie zyski i straty są dzielone między stroną publiczną a prywatną. Co powinni zrobić polscy ustawodawcy, aby poprawić sposób, w jaki państwo nabywa infrastrukturę? Czy jest to raczej kwestia do rozwiązania na poziomie unijnym – poprzez rozporządzenia i dyrektywy?

Wiele już zrobiono w zakresie ułatwienia procedur zamówień publicznych – zarówno na poziomie krajowym, jak i unijnym. W Polsce w 2019 roku uchwalono nowe prawo zamówień publicznych. Umożliwia ono zamawiającym stosowanie kryteriów pozacenowych, takich jak społeczne, środowiskowe czy wykorzystanie innowacyjnych technologii przy ocenie ofert. Ustawa wdrażała dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady z 2014 roku. Dyrektywa ta wprowadza m.in. zasadę MEAT (Most Economically Advantageous Tender – najkorzystniejsza ekonomicznie oferta), która oznacza odejście od kryterium najniższej ceny na rzecz oceny oferty w ujęciu całościowym. Kolejny pakiet dyrektyw dotyczących zamówień publicznych jest nadal w przygotowaniu i będzie jeszcze bardziej akcentował takie aspekty jak koszt cyklu życia, Zielony Ład czy całkowity koszt posiadania (TCO – total cost of ownership).

Problem leży jednak w bardzo rygorystycznych przepisach i surowej dyscyplinie wydatkowania środków publicznych, nałożonych na zamawiających publicznych przez ustawę z 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Urzędnicy Skarbu Państwa podejmują każdą decyzję związaną z realizacją inwestycji przede wszystkim przez pryzmat tej ustawy. Dopiero gdy mają pewność, że dana czynność nie wiąże się z ryzykiem przekroczenia tych surowych zasad odpowiedzialności, decyzja zostaje podjęta. To tłumaczy wiele zjawisk opisanych powyżej – dlaczego publiczni zamawiający nie przyjmują podejścia biznesowego, dlaczego wolą iść do sądu niż zawrzeć ugodę (bo wyrok sądu potwierdza zasadność roszczenia wykonawcy), a także dlaczego głównym kryterium oceny ofert jest najniższa cena (mniejsze ryzyko zakwestionowania dokumentacji przetargowej). W każdej sytuacji, gdzie pojawia się margines uznaniowości lub niejednoznaczności (na dowolnym etapie realizacji projektu infrastrukturalnego), wykonawcy muszą być przygotowani na przedstawienie maksymalnie pełnego uzasadnienia, że dana „ustępstwo” ze strony publicznej jest uzasadnione i ostatecznie korzystne dla finansów publicznych.

Jak ocenia Pan współpracę z GDDKiA i PKP PLK – głównymi zamawiającymi w Polsce? Czy sposób ich działania wobec wykonawców jest porównywalny? Jakie są główne różnice w ich podejściu?

To bardzo dobry przykład. Są to dwaj najwięksi publiczni zamawiający w Polsce. Po pierwsze – nie ma istotnych różnic w komforcie współpracy z żadnym z nich – poziom skomplikowania kontraktów i skali biurokracji jest porównywalny i stanowi barierę w realizacji projektów infrastrukturalnych. GDDKiA stosuje niemal wyłącznie kontrakty oparte na FIDIC, jednak mocno przepisane, natomiast PKP PLK korzysta z własnych wzorów – częściowo również bazujących na FIDIC, ale będących też efektem prac w ramach inicjatywy Forum Inwestycyjnego. To platforma dialogu z wykonawcami i inżynierami na etapie opracowywania wzorców umów na roboty budowlane i projektowanie. GDDKiA korzysta z tej fazy dialogu w znacznie węższym zakresie. Wzorce umów obu instytucji przesuwają większą część ryzyk kontraktowych na wykonawców.

Po drugie, przez ostatnie 20 lat – jak wspomniałem wcześniej – poziom kompetencji personelu odpowiedzialnego za zarządzanie kontraktami budowlanymi w obu instytucjach znacząco wzrósł. To ułatwia współpracę.

Jeśli miałbym wskazać jedną istotną różnicę pomiędzy kontraktami GDDKiA i PKP PLK, to nie dotyczy ona podejścia, lecz raczej specyfiki dokumentacji przetargowej PKP PLK. W przeciwieństwie do GDDKiA, która opiera się na państwowej dokumentacji geodezyjnej, PKP PLK (jako następca prawny PKP działającego do 1989 roku) posiada własne mapy i dokumentację geodezyjną, które w wielu przypadkach odbiegają od oficjalnej, państwowej dokumentacji. To dodatkowe wyzwanie dla projektantów na etapie opracowywania dokumentacji projektowej w projektach kolejowych.

Podsumowując – czy brytyjskie firmy budowlane – i szerzej – firmy z systemów common law powinny czuć się dziś bardziej komfortowo podejmując decyzję o wejściu na polski rynek infrastrukturalny?

Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe kwestie i porównując sytuację sprzed 20 lat z obecną, powiedziałbym – tak. Rynek jest dziś znacznie lepiej zorganizowany i bliższy międzynarodowym standardom, jeśli chodzi o postanowienia kontraktowe i otoczenie prawne. Jeśli dziś zdecyduje się Pan „skoczyć na głęboką wodę”, to z pewnością będzie to dużo bardziej przejrzysta woda niż ta, w którą wchodzili wykonawcy na rynku polskim przed akcesją do UE!