Korespondencja kontraktowa w toku realizacji zamówienia publicznego a dostęp do informacji publicznej

Dokumenty dotyczące realizacji zamówienia publicznego co do zasady zawierają informacje podlegające udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 stycznia 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Mowa oczywiście o dokumentach, które odnoszą się do kwestii wydatkowania środków publicznych na realizację zamówienia, które umożliwiają weryfikację rzetelności, poprawności i legalności postępowania zamawiającego w toku realizacji projektów finansowanych z środków publicznych.

Czy jednak każdy wniosek o dostęp do informacji dotyczących przebiegu realizacji zamówienia publicznego stanowić będzie wniosek o udzielenie informacji publicznej, a w konsekwencji powinien zostać uwzględniony?

Odpowiedź brzmi – nie!

Inwestycje budowlane realizowane w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych to w dużej mierze długotrwałe, skomplikowane przedsięwzięcia o dużej skali, których realizacja bardzo często wiąże się z powstaniem znacznej ilości korespondencji kontraktowej dotyczącej bieżących rozliczeń, wzajemnych roszczeń, harmonogramu realizacji prac czy też kwestii technicznych. Nie każdy dokument stworzony w procesie realizacji zamówień publicznych podlega udostępnieniu. Każdorazowo wniosek o udostępnienie informacji wymaga analizy i oceny, czy zakres oczekiwanych danych mieści się w granicach ustalonych przez przepisy prawa dla pojęcia informacji publicznej.

Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych w tym temacie pozwala stwierdzić, że nie będą podlegały udostępnieniu m.in.:

• raporty, analizy przeprowadzone w związku ze zgłaszanymi przez wykonawców roszczeniami terminowymi, finansowymi, zarówno opracowywane przez personel wewnętrzny Zamawiającego jak i personel Konsultanta, tj. podmiotu zewnętrznego wspierającego Zamawiającego w nadzorze nad przebiegiem realizacji zamówienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 586/14),
• opinie prawne przygotowywane na potrzeby zajęcia oficjalnego stanowiska zamawiającego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 sierpnia 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 162/23),
• dokumentacja opracowana dla potrzeb zawarcia aneksu do umowy na realizację zamówienia publicznego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 92/22).

Podsumowując, dokumenty tworzone w toku realizacji zamówień publicznych, które w efekcie końcowym prowadzą do zajęcia przez zamawiającego stanowiska w danej sprawie, np. w kwestii wniosku wykonawcy o wydłużenie terminu realizacji zamówienia czy wniosku o dodatkową płatność, powinny zostać zakwalifikowane jako dokumenty wewnętrzne, a więc takie, które nie stanowią informacji publicznej.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 2764/22:

„Pojęcie dokumentu wewnętrznego (roboczego) nie jest znane ustawie o dostępie do informacji publicznej, która expressis verbis nie przewiduje ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę integralności procesu decyzyjnego przed zakłóceniami, które mogłyby spowodować utrudnienie jego przebiegu. Na potrzebę zapewniania takiej ochrony wskazuje w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego, jak się przyjmuje, od „dokumentów urzędowych” w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. należy odróżnić „dokumenty wewnętrzne” służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej.”

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że dokumenty stanowiące informację publiczną, podlegające udostępnieniu podmiotom trzecim, to dokumenty stanowiące wyraz oficjalnego stanowiska, podsumowujące pewne procesy analityczno – decyzyjne zamawiającego w oznaczonej sprawie. Co do zasady nie będzie jednak uznawana za informację publiczną cała korespondencja kontraktowa, która do zajęcia tego oficjalnego stanowiska doprowadziła.