300 metrów toru, które zdecydowały o kontrakcie

KIO 456/25 i twarda lekcja o warunkach udziału w inwestycjach infrastrukturalnych

W teorii to „tylko” warunek udziału w postępowaniu. W praktyce – próg wejścia do wielomilionowego kontraktu na terminal intermodalny w Porcie Gdynia. Wyrok KIO 456/25 z 24 lutego 2025 r. to podręcznikowy przykład, jak bardzo literalnie Izba potrafi czytać warunki doświadczenia przy projektach kolejowo–portowych – i jak mało cierpliwości ma dziś do kreatywnej ich reinterpretacji przez wykonawców.

Spór w skrócie: Port Gdynia, terminal intermodalny i 300 mb toru

Zarząd Morskiego Portu Gdynia S.A. prowadził sektorowy przetarg nieograniczony na budowę terminalu intermodalnego w Centrum Logistycznym Portu Gdynia – kompletne roboty budowlane wraz z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Jednym z kluczowych warunków udziału w postępowaniu (zdolność techniczna) było wykazanie, że wykonawca w ciągu ostatnich 10 lat zrealizował co najmniej jedną budowę/przebudowę/remont nawierzchni drogowo–kolejowej o długości minimum 300 mb toru.

Jeden z potencjalnych wykonawców złożył referencje z trzech kontraktów kolejowych:

• inwestycja w Porcie Gdynia – ok. 214 mb nawierzchni drogowo–kolejowej,
• dwie inwestycje na liniach kolejowych – odpowiednio 98,4 mb i 219 mb toru.

Łącznie – ponad 300 mb. Problem w tym, że żadne z zadań osobno nie spełniało wymaganego progu. Zamawiający uznał więc, że warunek nie został spełniony i odrzucił ofertę na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 2 lit. b PZP.

Odwołujący poszedł do KIO i …przegrał.

O jaki warunek naprawdę chodziło?

SWZ przewidywała, że zamówienie mogą uzyskać wykonawcy, którzy wykażą m.in. zdolność techniczną poprzez doświadczenie polegające na wykonaniu nawierzchni drogowo–kolejowej o długości co najmniej 300 mb toru – jako jednej budowy, przebudowy albo remontu.

W dalszej części SWZ doprecyzowano, że warunek uważa się za spełniony, jeżeli wykonawca złoży dokumenty potwierdzające wykonanie robót w jednym zadaniu, wraz z wskazaniem wartości, miejsca i dat ich realizacji oraz dokumentami potwierdzającymi należyte wykonanie.

Z punktu widzenia zamawiającego sprawa była jasna: chcemy widzieć jedną, dużą, kompleksową inwestycję w nawierzchnię drogowo–kolejową, bo takie właśnie roboty będą wykonywane przy terminalu intermodalnym.

Odwołujący uznał, że da się to czytać inaczej.

Linia obrony wykonawcy: sumowanie + „contra proferentem”

Argumentacja odwołującego była – z punktu widzenia wykonawcy – logiczna i dobrze „poukładana”:

• Sumowanie doświadczenia

Skoro w SWZ mowa o nawierzchni „drogowo–kolejowej”, która technicznie składa się z części drogowej i kolejowej, to – zdaniem odwołującego – nic nie stoi na przeszkodzie, aby długość wymaganą warunkiem osiągnąć przez zsumowanie odcinków z kilku kontraktów, byle łączna długość nawierzchni spełniała 300 mb.

• Definicje techniczne

Wykonawca sięgnął do rozporządzeń określających warunki techniczne dla dróg i kolei, wskazując, że pojęcie „nawierzchni drogowo–kolejowej” można zdefiniować szeroko – jako układ drogowo–kolejowy pełniący funkcję na całej swojej długości, niezależnie od tego, czy w praktyce odcinki były realizowane w ramach jednej czy kilku budów.

• Proporcjonalność warunku

Odwołujący podkreślał, że w samym zamówieniu przewidziano nawierzchnię drogowo–kolejową krótszą niż 300 mb (ok. 96 mb toru), więc żądanie doświadczenia w projekcie dłuższym niż sam przedmiot zamówienia jest nadmiarowe i nieproporcjonalne.

• In dubio contra proferentem

A nawet gdyby uznać, że warunek nie jest w pełni jasny, to – wskazywał odwołujący – w myśl zasady in dubio contra proferentem oraz utrwalonej linii orzeczniczej (m.in. KIO 1905/19, KIO 2863/20) wszelkie niejasności zapisów SWZ powinny być rozstrzygane na korzyść wykonawców.

Brzmi rozsądnie? KIO uznała, że nie.

Dlaczego KIO „nie kupiła” tej argumentacji?

Izba oparła rozstrzygnięcie na trzech filarach: literalne brzmienie warunku, przejrzystość i proporcjonalność oraz granice zasady in dubio contra proferentem.

Literalne brzmienie SWZ: „co najmniej jedną budowę”

KIO stwierdziła wprost: warunek został sformułowany jasno.

Zapis „wykonał należycie co najmniej jedną budowę / przebudowę / remont nawierzchni drogowo–kolejowej o długości min. 300 mb toru” oznacza, że długość 300 mb musi zostać osiągnięta w ramach jednego zadania – a nie przez sumowanie kilku mniejszych odcinków z różnych kontraktów.

Odwołujący próbował oprzeć się na innym fragmencie SWZ, w którym zamawiający wskazywał, że warunek uważa się za spełniony, jeśli wykonawca złoży dokumenty dotyczące robót budowlanych w jednym zadaniu. Izba uznała jednak, że ten fragment nie rozszerza warunku, lecz go doprecyzowuje – chodzi nadal o jedną budowę z nawierzchnią min. 300 mb toru, a nie o zsumowanie kilku mniejszych inwestycji.

Przejrzystość i proporcjonalność – ale z perspektywy zamawiającego

W tle sporu przewijał się art. 112 i 116 PZP – obowiązek opisywania warunków udziału w sposób proporcjonalny i związany z przedmiotem zamówienia.

Izba podkreśliła, że:

• warunek był sformułowany jednoznacznie i precyzyjnie,
• jego treść była spójna z celem zamówienia – chodziło o budowę złożonej nawierzchni drogowo–kolejowej w warunkach portowych,
• sam fakt, że długość wymaganego doświadczenia (300 mb) przewyższa długość odcinka przewidzianego w danym postępowaniu, nie przesądza jeszcze o nieproporcjonalności.

Proporcjonalność to nie jest ćwiczenie z arytmetyki. Zamawiający może wymagać doświadczenia „o poziom wyżej” niż sama inwestycja, jeżeli przekonująco wykaże, że taki próg gwarantuje odpowiedni poziom kompetencji wykonawcy. Tu – zdaniem KIO – ten test został spełniony.

Granice zasady in dubio contra proferentem

Odwołujący liczył, że ratunkiem będzie „święta zasada”, zgodnie z którą wątpliwości interpretacyjne rozstrzygamy na korzyść wykonawców. Orzecznictwo KIO i sądów faktycznie tę regułę konsekwentnie powtarza.

Rozstrzygnięcie KIO 456/25 jasno pokazuje jednak jej granice:

• zasada ta wchodzi do gry wtedy, gdy warunek faktycznie jest niejasny lub wewnętrznie sprzeczny,
• nie służy do „przepisywania” warunków udziału ani do zastępowania zamawiającego w określaniu wymaganego poziomu doświadczenia.

Izba uznała, że w tej sprawie nie było realnej niejasności – zarówno zamawiający, jak i uczestnik po jego stronie od początku czytali warunek w ten sam sposób. Próba odwołującego, by zbudować niejednoznaczność „na siłę”, została oceniona jako nadużycie zasady contra proferentem.

Wnioski dla zamawiających: jak projektować warunki doświadczenia w infrastrukturze

Z perspektywy zamawiającego ten wyrok jest – paradoksalnie – dobrą wiadomością. Pokazuje, że przy dobrze zaprojektowanych warunkach udziału KIO nie będzie ich „rozmiękczać” tylko dlatego, że jednemu z wykonawców brakuje kilku metrów toru do spełnienia progu.

Kilka praktycznych lekcji:

• Precyzja słów ma znaczenie

Jeżeli celem jest doświadczenie „w jednym zadaniu” – trzeba to napisać dokładnie tak, jak w tej sprawie: mowa o jednej budowie / przebudowie / remoncie, a nie o „łącznej długości robót” w dowolnej liczbie kontraktów.

• Warunek może być ambitny, byle nie oderwany od rynku

To, że wymagamy 300 mb, a sami budujemy 96 mb, nie jest problemem, o ile możemy pokazać, że ten próg odpowiada skali i złożoności typowych inwestycji tego rodzaju.

• Opis warunku i wyjaśnienia muszą grać do jednej bramki

Pomocnicze objaśnienia w SWZ nie mogą tworzyć alternatywnej wersji warunku. Tu KIO zaakceptowała, że objaśnienie dot. dokumentów referencyjnych jedynie doprecyzowywało sposób wykazywania doświadczenia, nie zmieniając jego istoty.

• Konsultacje z rynkiem i inżynierem kontraktu się opłacają

Przy tego typu projektach (porty, terminale, kolej w obszarach zamkniętych) warto przed ogłoszeniem postępowania sprawdzić, jak wygląda typowy poziom doświadczenia dostępnych wykonawców – i dopiero wtedy kalibrować progi.

Dla kancelarii doradzającej zamawiającym to klasyczny moment, w którym „nudny” przegląd warunków udziału przed publikacją ogłoszenia potrafi uratować cały przetarg przed późniejszą wojną w KIO.

Wnioski dla wykonawców: kiedy walczyć, a kiedy odpuścić?

Po stronie wykonawców wyrok KIO 456/25 jest mniej wygodny, ale bezcenna jest lekcja praktyczna:

• Warunków nie „rozciągniemy” zawsze i wszędzie

Jeżeli warunek doświadczenia jest naprawdę jednoznaczny – oparty na jednej budowie, jednej wartości, określonej długości – to szanse, że KIO pozwoli na kreatywne sumowanie kilku mniejszych kontraktów, są niewielkie.

• Jeżeli coś jest niejasne – pytamy w trakcie postępowania

Zasada in dubio contra proferentem ma większą siłę rażenia wtedy, gdy wykonawca na etapie pytań wskazuje na dwuznaczność i prosi o doprecyzowanie. Liczenie na to, że Izba po fakcie „dopowie” korzystną dla nas interpretację, jest dziś ryzykowną strategią.

• Budowa portfela referencji ma znaczenie strategiczne

Przy kontraktach infrastrukturalnych warto świadomie planować portfel zadań tak, by w perspektywie kilku lat mieć w referencjach „duże”, kompletne projekty – nie tylko wiele mniejszych odcinków.

• Odwołanie też trzeba dobrze policzyć

Zanim wykonawca zdecyduje się na odwołanie, warto chłodno zestawić treść warunku z orzecznictwem KIO. W sprawach takich jak KIO 456/25 łatwo wpaść w pułapkę: dobry, techniczny argument wygląda atrakcyjnie, ale przegrywa z prostą wykładnią literalną.

Tu właśnie jest miejsce na wsparcie prawnika po stronie wykonawcy – kogoś, kto przełoży branżowy „feeling” („przecież to doświadczenie jest bardzo podobne!”) na realne szanse procesowe przed KIO.

Szerszy obraz: twardsza linia KIO wobec warunków udziału w infrastrukturze

KIO 456/25 wpisuje się w szerszy trend widoczny w orzecznictwie z ostatnich lat:

• warunki udziału są traktowane jako kluczowy instrument zarządzania ryzykiem zamówienia,
• Izba coraz wyraźniej odróżnia sytuacje, w których dokumentacja jest rzeczywiście nieprecyzyjna (i wtedy sięga po contra proferentem), od tych, w których wykonawca próbuje „rozegrać” oczywisty warunek na swoją korzyść,
• w inwestycjach infrastrukturalnych (kolej, porty, drogi) widać dużą tolerancję dla wymogów wykraczających skalą ponad konkretny kontrakt, o ile są sensownie uzasadnione i czytelne.

Dla zamawiających to sygnał, że można – i warto – projektować ambitne warunki doświadczenia.

Dla wykonawców – że gra w „szukanie niejasności” ma sens tylko tam, gdzie dokumentacja naprawdę się sypie.

Na koniec

300 metrów toru w KIO 456/25 to tak naprawdę 300 metrów świadomego myślenia o warunkach udziału.

Jeżeli przygotowujesz przetarg na infrastrukturę kolejową, portową czy drogową – albo siadasz do oferty z nieoczywistym warunkiem doświadczenia – warto najpierw przeanalizować tę dokumentację okiem kogoś, kto na sali KIO widział już niejeden taki spór. To zwykle najtańszy etap całego postępowania.